Dr. Jorge Nader Kuri*
Sumario: I.- Introducción. II.- Los precedentes según la reforma constitucional. III. Alcance de los precedentes en la reforma constitucional. IV.- Homologación de leyes secundarias. V.- Conclusiones. Fuentes consultadas.
Resumen: El Constituyente Permanente reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia federal. Entre otras cosas, introdujo un nuevo sistema de precedentes mediante el cual las razones que justifiquen las decisiones contenidas en las sentencias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos, y por las Salas, por mayoría de cuatro votos, serán obligatorias para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación y de las entidades federativas. Si bien del análisis integral de la reforma constitucional pueden deducirse algunos alcances de la nueva facultad constitucional dada al Tribunal Constitucional, será cuando se homologuen las leyes secundarias que podrán establecerse sus contenidos y alcances precisos. Este ensayo constituye, por tanto, una aproximación a la cuestión.
Abstract: The Permanent Constituent reformed the Political Constitution of the United Mexican States on federal justice. Among other things, it introduced a new system of precedents wherein the reasons justifying the decisions contained in the judgments handed down by the Pleno of the Supreme Court of Justice of the Nation by a majority of eight votes, and by the Salas, by a majority of four votes, shall be binding on all judicial authorities of the Federation and federal entities. While some scopes of the new constitutional power given to the Constitutional Court can be inferred from the comprehensive analysis of constitutional reform, it will be when the secondary laws are homologated that can be finally established. This paper is therefore an approximation of the issue.
Palabras Clave: reforma constitucional, precedentes, tesis jurisprudenciales, jurisprudencia, Suprema Corte, justicia.
I.- Introducción.
El 21 de octubre de 2019, bajo el convencimiento de que la impartición de justicia federal enfrenta grandes retos, en el Senado de la República se inauguraron los trabajos denominados “Una reforma con y para Poder Judicial de la Federación” encaminados a construir un proyecto de reformas constitucionales y legales a fin de fortalecer la división de poderes, la independencia judicial y, al final del camino, mejorar la justicia.
Durante ese proceso, se reconoció que los jueces federales no siempre se conducen con la ética, profesionalismo, independencia e imparcialidad que deberían observar en sus funciones; que los cargos que deberían ocuparse por méritos, se otorgan a familiares y amigos; que el sistema de carrera judicial no ha sido exitoso para asegurar que quienes lleguen a ser juzgadores sean las personas más honestas y mejor preparadas. Se reconoció también que, a pesar de los esfuerzos desarrollados, no se ha podido desterrar la corrupción, sino que, por el contrario, la endogamia y el amiguismo han producido redes clientelares muy arraigadas, en las que se trafica con plazas, se intercambian favores, o se pone precio a la justicia.
Lo anterior, se dijo, genera desigualdades en el sistema de judicial, dificulta que los más pobres puedan ser escuchados y que sus reclamos sean atendidos, lastima a la sociedad, y genera desconfianza en los jueces y en la justicia, lo cual, en su conjunto, impide el establecimiento de un verdadero gobierno de leyes.
Fue así como el Poder Judicial de la Federación formuló una propuesta de reforma constitucional, que el presidente de la República recogió en una “Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” que presentó ante el Senado de la República el 18 de febrero de 2020.
Según puede leerse en la exposición de motivos de la Iniciativa,[1] lo que buscaba era “una mejor justicia para las mexicanas y los mexicanos” mediante “una reforma integral de largo alcance, que transformará de fondo al Poder Judicial de la Federación, en beneficio de una sociedad más justa para esta generación y para las venideras”, lo cual se planteaba a través de los ejes siguientes:
− Consolidación de una verdadera carrera judicial para todas las categorías, a las que se acceda por concurso de oposición.
– Limitación a la discrecionalidad de los nombramientos otorgados por jueces y magistrados, para garantizar que sólo se otorguen a los vencedores en los concursos.
-Establecimiento de políticas que orienten las determinaciones del Consejo de la Judicatura Federal en materia de adscripciones, readscripciones, reincorporaciones y ratificación de juzgadores.
– Reforzamiento de las facultades institucionales de combate a la corrupción y al nepotismo.
– Impulso a la capacitación y profesionalización del personal otorgándole a la Escuela Judicial un rol central en los concursos de oposición, confiriéndole también la capacitación y la carrera judicial de los defensores públicos.
– Fortalecimiento del Instituto Federal de Defensoría Pública, consolidando su sistema de carrera y ampliando sus servicios, de manera que los defensores públicos se conviertan en verdaderos abogados de los pobres.
– Apuntalar el rol de la Suprema Corte como tribunal constitucional, permitiendo que enfoque sus energías únicamente en los asuntos más relevantes para el orden jurídico nacional.
– Establecimiento de Plenos Regionales, en sustitución a los plenos de circuito, como órganos del Poder Judicial de la Federación encargados de resolver las contradicciones de tesis en los circuitos sobre los que ejerzan jurisdicción, así como todos los conflictos competenciales que se susciten en el país entre órganos jurisdiccionales.
– Transformación de los Tribunales Unitarios de Circuito en Tribunales Colegiados de Apelación, con una integración colegiada que asegure mejor calidad y mayor certeza en sus resoluciones.
– Modificación al sistema de jurisprudencia, para fortalecer los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a fin de que la doctrina constitucional que genere enmarque la labor del resto de los órganos jurisdiccionales del país.
Durante el periodo legislativo de 2020, tanto la Cámara de Senadores, como su similar de Diputados, erigidos en Constituyente Permanente, aprobaron sin cambios la Iniciativa del presidente de la República, y se envió a los congresos de las entidades federativas para su aprobación. En su momento, de conformidad con el artículo Tercero Transitorio del Decreto, dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor, el Congreso de la Unión deberá expedir las leyes y/o reformas a la legislación secundaria correspondiente a efecto de homologarla con la reforma constitucional, lo cual, como mínimo, consistirá en lo siguiente:
– Expedición de una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
– Expedición de la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación.
– Reformas a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
– Reformas a la Ley Federal de Defensoría Pública.
– Reformas a la Ley de Amparo.
– Reformas a la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, y
– Reformas al Código Federal de Procedimientos Civiles.
A la fecha del presente ensayo,[2] qué se limita a “la modificación al sistema de jurisprudencia, para fortalecer los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a fin de que la doctrina constitucional que genere enmarque la labor del resto de los órganos jurisdiccionales del país”, la reforma constitucional no se ha publicado en el Diario Oficial de la Federación ni se ha iniciado, por lo mismo, el procedimiento legislativo necesario para la emisión y/o reforma de la legislación secundaria correspondiente. En esa virtud, las aproximaciones que aquí se expresan deberán ser sometidas al contraste que derive de la legislación secundaria que en su momento concluya el Congreso de la Unión.
II.- Los precedentes según la reforma constitucional
La Iniciativa de reformas constitucionales aprobada por el Constituyente Permanente señala, en lo que nos ocupa, que, en su rol de Tribunal Constitucional, la jurisprudencia que emite la Suprema Corte de Justicia de la Nación juega un papel de suma importancia, por lo que los criterios correspondientes deben ser robustos, vigentes y tener fuerza para que permeen a los órganos jurisdiccionales inferiores. No obstante, afirma, la forma en que actualmente se integra la jurisprudencia por reiteración entorpece su desarrollo, pues, como se sabe, exige que la Suprema Corte resuelva cinco sentencias en el mismo sentido no interrumpidas por otra en contrario, en diferentes sesiones, por mayoría calificada.
Así, suele suceder, continúa exponiendo, que, aunque exista una decisión paradigmática y trascendental de la Suprema Corte, que incluso sea votada por unanimidad, los órganos jurisdiccionales inferiores no están obligados a seguirla por no formar jurisprudencia, lo cual, además de frustrar el deseo de los ciudadanos de ver sus derechos protegidos de manera ágil y eficiente, obliga que se tenga que volver a litigar el mismo tema en reiteradas ocasiones, lo cual se complica aún más cuando se trata de casos que, por sus características, es difícil que se presenten cuatro veces más ante la Suprema Corte.
En este escenario, afirma la Iniciativa, los justiciables no pueden tener certeza de que sus derechos serán protegidos, además se generan altos costos para los ciudadanos y el propio Poder Judicial al tenerse que agotar diversas instancias para un asunto que ya está resuelto por el más alto tribunal de nuestro país. Por ello, concluye, es necesario dotar de mayor coherencia, uniformidad y fuerza a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y para lograrlo se propone que dicho Alto Tribunal avance a un sistema de precedentes en el que las razones que justifiquen las decisiones, compartidas por una mayoría calificada, sean obligatorias para todos los órganos jurisdiccionales sin necesidad de que sean reiteradas.
De esta manera, todas las sentencias de la Suprema Corte serán relevantes y los justiciables podrán exigir que sean observadas por todos los tribunales, lo cual, de paso, garantiza que la justicia constitucional beneficie a más personas, especialmente a las personas más pobres y marginadas, quienes tienen más dificultad para litigar sus asuntos en diversas instancias y necesitan ver protegidos sus derechos con mucha mayor eficiencia y celeridad.
En consecuencia, el Poder Reformador aprobó adicionar un párrafo décimo segundo al artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que “las razones que justifiquen las decisiones contenidas en las sentencias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos, y por las Salas, por mayoría de cuatro votos, serán obligatorias para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación y de las entidades federativas.”
Con lo anterior quedó eliminando el sistema de creación jurisprudencial por reiteración a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y se introdujo un nuevo concepto a la teoría constitucional mexicana: el precedente, delineado en el texto constitucional como las razones que justifiquen las decisiones judiciales aprobadas por mayoría calificada del Pleno y de las Salas; concepto sobre el que se sabe muy poco a nivel de derecho positivo y que requerirá de desarrollo en la legislación secundaria, como ya se apuntó.
III.- Alcance de los precedentes en la reforma constitucional.
Si bien, como se dijo, la nueva figura constitucional de los precedentes ameritará su desarrollo en la legislación secundaria, del análisis global de la reforma constitucional en comentario, se desprenden los elementos configurativos siguientes:
- a) La jurisprudencia -y su interrupción-, tal y como la conocemos, no dejará de existir en el orden jurídico mexicano. Seguirá emitiéndose sin cambios por el Tribunal Electoral, los Plenos Regionales[3] y los Tribunales Colegiados de Circuito, en los términos de la legislación secundaria respectiva, y versará sobre la interpretación de la Constitución y normas generales.
- b) En cuanto Suprema Corte de Justicia de la Nación, seguirá emitiendo jurisprudencia de la en la forma que actualmente acontece cuando las sentencias no alcancen mayoría calificada. Sin embargo, a partir de la reforma constitucional, también establecerá precedentes obligatorios para todos los tribunales de la Federación y de las entidades federativas, si, al resolver el caso en particular, se alcanza una votación calificada de 8 ministros tratándose del Pleno, o de 4, si se resuelve en Salas. De esta forma, los precedentes formarán jurisprudencia.
- c) En estricto sentido, los precedentes no serán tesis tal y como las conocemos, es decir, textos argumentados en los que se sostienen conclusiones jurídicamente verídicas y en su caso vinculantes en la resolución de otros casos judiciales similares, que a veces se encuentran descontextualizados de los hechos relevantes. Más bien, serán las razones que justifiquen la votación calificada en un sólo caso, por lo cual su valoración deberá atender al caso específico resuelto, a los criterios jurídicos respectivos y desde luego a las razones justificativas.
- d) En vista de que los precedentes se encuentran enraizados en las decisiones contenidas en las sentencias dictadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, serán las propias sentencias “el lugar” en donde consten los precedentes y por tanto la fuente de su obligatoriedad, lo cual idealmente debería de dar lugar a que el Semanario Judicial de la Federación establezca un mecanismo específico de publicación de las sentencias que constituyan precedentes y de las jurisprudencias por precedentes.
- e) Los precedentes serán todas las sentencias dictadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en cualquiera de las manifestaciones de su función jurisdiccional, a saber: controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, juicios de amparo, juicios de anulación de la declaratoria de exclusión de los Estados del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, juicios sobre cumplimiento de los convenios de coordinación celebrados por el Gobierno Federal con los Gobiernos de las entidades federativas, revisión de oficio de los decretos expedidos por el Ejecutivo Federal durante la restricción o suspensión de derechos humanos y garantías, constitucionalidad de la materia de las consultas populares convocadas por el Congreso de la Unión, recusaciones, excusas e impedimentos; recursos, incidentes, conflictos competenciales, cumplimiento de sentencias, declaratoria general de inconstitucionalidad y cualquier otro asunto que resuelva merced a su competencia originaria o mediante el ejercicio de su facultad de atracción. Es decir, cualquier sentencia que cuente con mayoría calificada constituirá precedente vinculante.
IV.- Homologación de leyes secundarias.
Como ya se apuntó, la reforma constitucional reseñada obligará a la homologación de leyes secundarias. Ello habrá de concretarse en el plazo señalado en la propia reforma constitucional y precisará al Congreso de la Unión a emitir nuevas leyes o bien a reformar las ya existentes; y sobre el particular -a esta fecha- no se han presentado las iniciativas correspondientes.
No obstante, según la naturaleza constitucional de los precedentes en análisis, deberá reformarse la Ley de Amparo al menos a efecto de eliminar la jurisprudencia por reiteración y por sustitución respecto a la Suprema Corte, así como para desarrollar y la forma en que las partes y/o interesados procesales podrán exigir el cumplimiento de las razones contenidas en las sentencias que formen precedente, de modo que se logren los objetivos constitucionales.
Cabe señalar que, en congruencia con el nuevo sistema de precedentes y, de acuerdo a la práctica que ya comienza a ser corriente en la construcción de los textos jurisprudenciales, la Suprema Corte está promoviendo la idea de que las tesis expongan con precisión los hechos relevantes del caso, el criterio jurídico y los argumentos que justificaron la decisión, sin que sea necesario incluir las cuestiones de hecho y de derecho que no sean necesarias para justificar la decisión, de modo que sólo contengan los criterios que realmente son obligatorios para los órganos jurisdiccionales.
Un ejemplo de la estructura de los textos jurisprudenciales que se volverá estándar es el siguiente:
“NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE IMPONEN SANCIONES ECONÓMICAS. LA DECLARADA POR INDEBIDA MOTIVACIÓN DE LA GRAVEDAD DE LA INFRACCIÓN Y VALORACIÓN DE LA CAPACIDAD ECONÓMICA DEL INFRACTOR, DEBE SER PARA EFECTOS.
“Hechos: El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales recibió la denuncia de un particular contra una empresa de telefonía, derivado de la recepción de diversas llamadas y mensajes de texto realizados por un despacho de cobranza, por un adeudo existente con diversa persona moral. Posteriormente, el Pleno de ese órgano impuso a la compañía denunciada diversas sanciones económicas, al estimar que cometió las infracciones previstas en el artículo 63, fracciones IV, VIII, IX y XIII, de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares, por incumplir los preceptos 6, 7, 8, 12, 13 y 21 del mismo ordenamiento, al haber divulgado los datos personales del titular a terceros, en detrimento de sus intereses y privacidad, incumpliendo además con el deber de confidencialidad; determinación contra la cual aquélla promovió juicio contencioso administrativo, en el que se resolvió declarar la nulidad de la resolución impugnada, para el efecto de que se emita una nueva, en la que se motive debidamente la gravedad de las infracciones. Inconforme con esa sentencia, la empresa promovió juicio de amparo, en el que reclamó su indebida fundamentación y motivación, al señalar que la ilegalidad de la resolución impugnada se ubica en el supuesto previsto en el artículo 51, fracción IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por lo que debió declararse su nulidad lisa y llana.
“Criterio jurídico: Este Tribunal Colegiado de Circuito determina que la nulidad de las resoluciones administrativas que imponen sanciones económicas, decretada por un vicio de forma, como lo es la indebida motivación de la gravedad de la infracción y valoración de la capacidad económica del infractor, debe ser para efectos, prevista en el artículo 51, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
“Justificación: La causa de ilegalidad advertida no versa sobre los supuestos previstos en la fracción IV del artículo 51 citado, que refieren que los hechos origen de la denuncia no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron de forma equivocada, o que la resolución se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejándose de aplicar las debidas, ya que los hechos denunciados se acreditaron y la ilegalidad se actualizó conforme a la fracción II del artículo 51 aludido, porque la responsable incumplió las reglas de juzgamiento y sanción, tendentes a determinar (lo que en la doctrina se conoce como accertamento, que es la verificación de la existencia y exactitud de los hechos y circunstancias pertinentes del caso concreto, asociado al apprezzamento, consistente en el ejercicio de la potestad enderezada hacia el control de su valoración o ponderación por la administración) los elementos para la individualización de la multa, lo cual se traduce en un problema de indebido procedimiento que impide al afectado desplegar una eficaz defensa de sus intereses, por ello, la nulidad que se declare debe ser para efectos y no lisa y llana.”
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Como puede verse, en las tesis jurisprudenciales se conservará la práctica de sintetizar el criterio en el título, pero su cuerpo se dividirá en tres pates: hechos, criterio jurídico y justificación. Quizás, bajo una estructura similar será que se construirán los precedentes obligatorios de la Suprema Corte, en los que la justificación serán las razones.
V.- Conclusiones.
1.- Con la finalidad de dotar de mayor coherencia, uniformidad y fuerza a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Revisor adicionó el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a efecto de avanzar a un sistema de precedentes en el que las razones que justifiquen las decisiones, compartidas por una mayoría calificada, sean obligatorias para todos los órganos jurisdiccionales sin necesidad de que sean reiteradas. El texto añadido establece lo siguiente: “las razones que justifiquen las decisiones contenidas en las sentencias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos, y por las Salas, por mayoría de cuatro votos, serán obligatorias para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación y de las entidades federativas.”
2.- De esta manera, todas las sentencias de la Suprema Corte en el ejercicio de las competencias que le son propias o bien mediante el ejercicio de la facultad de atracción, aprobadas por mayoría calificada serán relevantes y los justiciables podrán exigir que sean observadas por todos los tribunales.
3.- En vista de que los precedentes se encuentran en las decisiones contenidas en las sentencias dictadas por la Suprema Corte, serán las propias resoluciones en donde consten los precedentes y por tanto la fuente de su obligatoriedad, lo cual idealmente debería de dar lugar a que el Semanario Judicial de la Federación establezca un mecanismo específico de publicación de tales sentencias y de redacción de las jurisprudencias por precedentes.
4.- Una vez publicada la reforma constitucional, el Congreso de la Unión deberá homologar la legislación secundaria correspondiente. En materia de precedentes, al menos la Ley de Amparo para eliminar la jurisprudencia por reiteración y por sustitución respecto a la Suprema Corte, así como para desarrollar y la forma en que las partes y/o interesados procesales podrán exigir el cumplimiento de las razones contenidas en las sentencias que formen precedente, de modo que se logren los objetivos constitucionales.
5.- En congruencia con el nuevo sistema de precedentes de la Suprema Corte, la práctica en la redacción de las tesis jurisprudenciales del resto de los tribunales jurisdiccionales con competencia para emitir jurisprudencia se verá influenciada. Las tesis dejarán de reflejar sólo una parte o algún argumento de la sentencia y será ordinario que los textos jurisprudenciales reflejen los hechos, los criterios jurídicos y las justificaciones. Quizás lo mismo ocurra con las tesis de jurisprudencia por precedente.
Fuentes consultadas
Legislación
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Ley de Amparo.
Referencias electrónicas
Suprema Corte de Justicia de la Nación, disponible en: [http://www.scjn.gob.mx], consultada en: 2021-02-04.
Senado de la República, disponible en: [http://www.senado.gob.mx], consultada en: 2021-02-04.
* Abogado por la Universidad La Salle; Especialista en Amparo por el Instituto de Especialización Judicial de la Suprema Corte de Justicia; Doctor en Ciencias Penales y Política Criminal por el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE); Académico de Número de la Academia Mexicana de Ciencias Penales. Contacto: jnaderk@naderabogados.com
[1] www.senado.gob.mx
[2] 6 de febrero de 2021.
[3] El nuevo texto del primer párrafo del artículo 94 Constitucional dispone que se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Plenos Regionales, en Tribunales Colegiados de Circuito, en Tribunales Colegiados de Apelación y en Juzgados de Distrito. Como se sabe, de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley de Amparo, los antiguos Tribunales Unitarios de Circuito -ahora Tribunales de Apelación-, y los Juzgados de Distrito, carecen de competencia para emitir jurisprudencia orientadora o vinculante para el resto de los tribunales federales y estatales. En cuanto al Tribunal Electoral, de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la actividad jurisprudencial que desarrolla seguirá operando en la específica materia electoral, sin la posibilidad de emitir precedentes obligatorios.
